Manajemen Pelayanan Publik                                                                                                                                 Achmad Nurmandi 
                                                                                                                    
              prosedur:  negosiasi  dan  kesepakatan  antar  pihak  yang                                                                         BAB I 
              berkepentingan,  atau  intervensi  pemerintah  melalui                                                   PUBLIK DALAM PELAYANAN PUBLIK 
              penarikan  pajak  dan  pemberian  subsidi.  Sebagai  contoh                                                                              
              eksternalitas  negatif  yang  muncul  dari  adanya  pabrik 
              mendorong  pemerintah  untuk  membuat  regulasi  tentang 
              pengelolaan limbah, dengan menjatuhkan sanksi kepada                                                   A. Perkembangan Teori tentang Publik  
              perusahaan yang membuang limbahnya ke sungai tanpa 
              diolah terlebih dahulu.                                                                              Pemahaman makna publik dalam pelayanan publik perlu 
                                                                                                                   dipahami, baik dalam perkembangan histories atau latar 
              Negara  yang  diwakili  oleh  pemerintah  mengemban                                                  belakang munculnya dan aplikasinya di dalam manajemen 
              mandat  publik  untuk  mememenuhi  kebutuhan  publik,                                                publik.  Dalam  perkembangan  ilmu  administrasi  publik, 
              termasuk menciptakan barang publik. Pemerintah memiliki                                              konsep      “publik”     bermakna       luas     daripada     hanya 
              kekuatan      pemaksa        yang     syah      (otoritas)    untuk                                  “government”  (pemerintah  saja),  seperti  keluarga,  rukun 
              mempengaruhi  perilaku  dan  pembuatan  keputusan  oleh                                              tetangga,  organisasi  non-  pemerintah,  asosiasi,  pers,  dan 
              individu  di  masyarakat.  Pemerintah  juga  menguasai                                               bahkan organisasi sektor swasta. Sebagai akibatnya konsep 
              sumberdaya untuk memproduksi barang publik pada skala                                                publik yang luas ini, nilai-nilai keadilan, kewarganegaraan 
              yang mencukupi kebutuhan masyarakat. Dan pemerintah                                                  (citizenship), etika, patriotisme, dan reponsiveness menjadi 
              memikiki  mekanisme  akuntabilitas  untuk  menjamin                                                  kajian     penting     disamping  nilai-nilai       efisiensi    dan  
              terpenuhinya kebutuhan barang publik. Namun demikian                                                 efektivitas. 
              otoritas    yang     dimiliki    oleh     pemerintah       acapkali 
              menciptakan  barang  publik  dalam  iklim  monopolis                                                 Lebih  mendalam  lagi  Frederickson  (1997,  hh.  31-52) 
              sehingga tidak ada tekanan untuk mengoptimalkan mutu                                                 membedakan  berbagai  perspektif  dalam  mendefinisikan 
              barang.  Mekanisme  akuntabilitas  acapkali  tidak  berjalan                                         publik, yaitu: 
              karena praktek KKN dan lemahnya responsibilitas aparat.                                                   1.  Publik  sebagai  kelompok  kepentingan  (perspektif 
              Birokrasi  publik  yang  mekanis  dan  kaku  memiliki                                                         pluralis); 
              responsivitas yang rendah untuk merespon tuntutan publik.                                                 2.  Publik sebagai pemilih rasional (perspektif pilihan 
              Sebaliknya sektor swasta memiliki fleksibilitas lebih besar                                                   publik); 
              dalam      mengelola       sumberdaya,        sehingga      mampu                                         3.  Publik  sebagai  pihak  yang  diwakili  (perspektif 
              menanggapi  dengan  cepat  perubahan  permintaan  pasar.                                                      perwakilan); 
              Persaingan      antar    penyedia       pelayanan      mendorong                                          4.  Publik  sebagai  pelanggan  (perspektif  penerima 
              peningkatan efisiensi dan mutu pelayanan dengan harga                                                         pelayanan publik); 
              lebih murah..                                                                                             5.  Publik sebagai warganegara  
              28                                                                                                                                                                       1 
               Manajemen Pelayanan Publik                                                                                                                                              Achmad Nurmandi 
                                                                                                                              
               Dalam  perspektif  pluralis,  publik  dipahami  sebagai                                                                                             
               kelompok kepentingan sebagaimana yang dikembangkan                                                                      Tabel  1.2. Kategori Barang dan Alternatif Pembiayaan 
               oleh  ilmuwan  politik.  Kepentingan  (interest)  publik                                                                               Excludability Rendah      Excludability Tinggi 
                                                                                                                             Rivalry Rendah           Barang publik (biaya      Barang tol (campuran 
               disalurkan  sedemikian  rupa  oleh  kelompok  kepentingan,                                                                             sektor publik)            biaya publik dan swasta 
               baik dalam bentuk artikulasi kepentingan maupun agregasi                                                                               Contoh: Hankam,           Contoh: jalan tol, taman 
                                                                                                                                                      prasarana pisik           wisata dg retribusi 
               kepentingan.  Dalam  demokrasi  majemuk,  sebuah  atau 
               beberapa  kelompok  kepentingan  melakukan  aliansi                                                           Salah  satu  aspek  penting  dari  mekanisme  pasar  dalam 
               dengan        partai      politik      untuk       mengartikulasikan                                          penyesiaan  barang  dan  jasa  privat  adalah  eskternalitas. 
               kepentingannya.                                                                                               Eksternalitas  adalah  nilai  (manfaat  atau  ongkos)  yang 
                                                                                                                             diterima  masyarakat  yang  tidak  diperhitungkan  dalam 
               Pemahaman  publik  dalam  perspektif  pemilih  rasional                                                       transaksi  barang  privat.  Terdapat  dua  jenis  ekternalitas, 
               dikembangkan oleh Buchanan dan Tullock (1962). Mereka                                                         yaitu    eksternalitas      positif    dan  eksternalitas  negatif. 
               mengembangkan  model  ekonomi  untuk  meformulasikan                                                          Eksternalitas  positif  adalah  manfaat  yang  diterima 
               perilaku  individu  dalam  system  politik.  Salah  satu  karya                                               masyarakat  (social  benefit)  yang  tidak  diperhitungkan 
               yang  menerapkan  model  Buchanan  dan  Tullock  adalah                                                       dalam  transaksi  barang  privat,    seperti  pendidikan, 
               Down (dalam Frederickson, 1997, hh. 34-5) pada perilaku                                                       kesehatan.  Eksternalitas  negatif  adalah  ongkos  yang 
               birokrat  didalam  mengkalkulasi  preferensi  pribadinya.                                                     ditanggung        masyarakat        (social     cost)     yang      tidak 
               Teori Down tentang instansi pemerintah adalah :                                                               diperhitungkan  dalam  transaksi  barang  privat,  seperti  
                   1.  Menekankan benefit positif pada kegiatan instansi                                                     pembuangan limbah oleh pabrik, produksi dan konsumsi 
                                                                                                                             rokok. 
                        pemerintah  dan mengurangi biaya; 
                   2.  Menunjukkan bahwa perluasaan pelayanan instansi                                                       Eksternalitas  dari  barang  publik  bersifat  inklusif,  yang 
                        akan lebih memenuhi harapan dan pengiritan akan                                                      menunjukkan bahwa semua orang menikmati eksternalitas 
                        kurang memenuhi harapan;                                                                             positif  atau  menderita dari adanya eksternalitas negative.  
                   3.  Instansi      lebih     memberikan  pelayanan  pada                                                   Eksternalitas positif dari barang publik menyebabkan tidak 
                        kepentingan  masyarakat  dalam  arti  luas  daripada                                                 adanya  kemauan  membayar  atau  willingness  to  pay 
                        kepentingan yang spesifik;                                                                           eksternalitas positif, dan sebaliknya tidak ada orang yang 
                   4.  Menekankan  pada  efisisensi  pada  isntansi  tingkat                                                 mau menanggung biaya dari adanya eksternalitas negatif. 
                        atas;                                                                                                Hal disadari memang bahwa eksternalitas merupakan milik 
                   5.  Menekankan  pada  prestasi  dan  kemampuan  dan                                                       bersama  atau  dialami  bersama  oleh  masyarakat.  Dalam 
                        mengabaikan  kegagalan dan ketidakmampuan.                                                           kondisi  ini,  maka  ada  kebutuhan  bagi  negara  untuk 
                                                                                                                             melakukan internalisasi eksternalitas. Internalisasi terhadap 
                                                                                                                             eksternalitas  dapat  dilakukan  melalui  sejumlah  alternatif 
               2                                                                                                                                                                                    27
               Manajemen Pelayanan Publik                                                                                                                                                   Achmad Nurmandi 
                                                                                                                                 
               dilakukanoleh  pasar.  Namun  demikian  harus  disadari                                                          Ideologi  birokrasi  publik  lebih  ditandai  dengan  loyalitas 
               bahwa  mekanisme  pasar  yang  dimaksud  adalah                                                                  yang lebih pada organisasi dan keamanan jobnya daripada 
               mekanisme  pasar  kompetitif  dan  bukan  monopoli  atau                                                         melayani publik. Perspektif ini memperoleh banyak kritik 
               oligopoli.       Peran       pemerintah         dalam       menegakkan                                           karena  dua  alasan,  yaitu  (1)  pandangan  bahwa  proses 
               mekanisme  pasar  adalah  membuat  peraturan  tentang                                                            publik  sebagai    sebuah  perjuangan  kelompok  adalah 
               persaingan  bebas  dan  melakukan  monitoring  secara                                                            kurang  akurat  dan  parsial,  padahal  perilaku  birokrat 
               kontinyu  mekanisme  pasar  yang  ada.    Pada  saat  ini  di                                                    seringkali  tidak  rasional;  (2)  pandangan  bahwa  birokrat 
               Indonesia,  lembaga  pengawas  persaingan  usaha  adalah                                                         selalu  mengedepankan  kepentingannya,  mengabaikan 
               Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU).                                                                         bahwa  ada  birokrat  yang  etis  dan  melakukan  tugasnya 
                                                                                                                                dengan baik untuk kepentingan umum. 
               Dari aspek pemanfaatan atau penggunaan barang, barang 
               publik       dan      barang       privat      memiliki       perbedaan.                                         Perspektif ketiga adalah perspektif legislative, yang melihat 
               Pemanfaatan barang publik oleh konsumen dapat dinilai                                                            publik sebagai pihak yang diwakili oleh  elected officials 
               secara berbeda, tergantung pada kondisi pasar dan tingkat                                                        (politisi).    Dalam  perspektif  ini,  kepentingan  publik 
               teknologi.  Sebagai  contoh,    pelayanan  kesehatan  oleh                                                       diasumsikan telah diwakili oleh wakilnya yang duduk di 
               Pusat       Kesehatan         Masyarakat         (Puskesmas)         dapat                                       lembaga-lembaga perwakilan. Kelemahan utama perspektif 
               dipersepsikan  sebagai  pelayanan  yang  baik,  bilamana                                                         ini adalah pada kenyataannya politisi tidak menyuarakan 
               tingkat  persaingan  pelayanan  kesehatan  di  suatu  daerah                                                     kepentingan  publik,  dan  politisi  pun  tidak  pernah 
               tidak kompetitif. Artinya pelayanan kesehatan oleh pihak                                                         melibatkan masyarakat didalam perumusan kebijakan. 
               swasta  tidak  ada.  Masyarakat  sangat  tergantung  kepada 
               pelayanan  kesehatan  yang  disediakan  oleh  pemerintah,                                                        Perspektif  keempat  melihat  publik  sebagai  pelanggan 
               karena tidak memiliki alternatif lain. Sebaliknya bilamana                                                       (customer)  pelayanan  publik  yang  diselenggarakan  oleh 
               terdapat banyak pelayanan kesehatan swasta seperti rumah                                                         birokrasi  publik.    Lipsky  mengembangkan  konsep street-
               sakit atau klinik, maka masyarakat memiliki pilihan yang                                                         level bureaucracy, untuk menunjukan interaksi yang erat 
               luas dan beragam.                                                                                                antara  aparat  pelayanan publik dengan masyarakat yang 
                                                                                                                                dilayani. Namun, iapun mensinyalir bahwa birokrasi lebih 
               Pasar      pelayanan  kesehatan  yang  kompetitif  akan                                                          melayani          kepentingannya            daripada         kepentingan 
               menimbulkan  persaingan  pelayanan  antar  lembaga                                                               masyarakat,          dan      street-level       bureaucracy          lebih 
               kesehatan,  baik  antar  rumah  sakit  pemerintah  dengan                                                        memfungsikan  dirinya    sebagai  kelompok  kepentingan. 
               swasta atau antar rumah sakit swasta. Persaingan tersebut                                                        Walaupun perspektif ini mempunyai kelemahan, terutama 
               akan menjangkau aspek penyediaan tenaga medis, fasilitas                                                         aktualisasi       kepentingan          publik,       namun        didalam 
               kesehatan,  teknilogi  kesehatan,  manajemen  pelayanan,                                                         pembahasan manajemen pelayanan publik,  definisi publik 
               keamanan pelayanan dan lain sebagainya.                                                                          lebih        menggunakan              perspektif         ini.       Dalam 
               26                                                                                                                                                                                          3 
           Manajemen Pelayanan Publik                                                                                                      Achmad Nurmandi 
                                                                                                
           perkembangannya yang akan diuraikan lebih lanjut, para                              Karakteristik Barang Publik 
           pakar  pelayanan  publik  berusaha  mengatasi  kelemahan 
           tersebut  dengan  muncul  field  baru  ‘public  services                            Barang   yang    mempunyai  dua  karakteristik  yakni 
           management’.                                                                        penggunaan yang tidak bersaingan (non-rivalry) dan tidak 
                                                                                               dapat diterapkan prinsip pengecualian (non-excludability). 
           Perspektif  terakhir  melihat  publik  sebagai  warganegara.                        Keikutsertaan seseorang untuk mendapatkan manfaat tidak 
           Sebagai  warganegara,  seseorang  tidak  hanya  mewakili                            akan  mengurangi  manfaat  yang  tersedia  bagi  lainnya, 
           kepentingan  individu  namun  juga  kepentingan  publik.                            sehingga  menimbulkan  keengganan  konsumen  untuk 
           Model-model  partisipasi  publik  dalam  pengambilan                                membayar  (free  rider).    Kondisi   ini  menyebabkan 
           keputusan lebih banyak menerapkan perspektif ini.                                   penentuan harga sulit dilakukan.  Sementara itu, sifat non-
                                                                                               excludability  barang  publik  menyebabkan  penggunaan 
           Perkembangan  teoritis  di  atas  menunjukkan  bahwa                                barang secara bersama-sama tanpa mengurangi hak orang 
           penggunaan  istilah  “publik”  telah  muncul  dari  studi                           lain. Dengan kata lain konsumsi terhadap barang tidak bisa 
           tentang  sistem  politik  pada  tahun  1960-an  yang  melihat                       bersifat khusus atau eksklusif, sehingga semua orang dapat 
           publik  sebagai  kepentingan  yang  merupakan  input.                               menggunakan  dan  memperoleh  manfaat  dari  barang 
           Kepentingan  ini  dibedakan  dalam  bagian  input  ini                              tersebut tanpa kecuali; tak ada jual beli atau pasar. Sifat ini 
           dibedakan  menjadi  dua  jenis,  yaitu  tuntutan  dan                               secara  potensial  menimbulkan  tragedi  kebersamaan 
           dukungan.  Sedangkan dalam studi pelayanan publik, isu                              (tragedy  of  the  commons):  penggunaan  secara  berlebih-
           publik  menjadi  semakin  penting  sejak  tahun  1980-an,                           lebihan,  atau  tidak  menimbulkan  rasa  tanggungjawab 
           pada  saat  mana  nilai-nilai  keadilan,  pemerataan,  non-                         untuk merawat, sehingga cepat rusak. Sebagai contoh, kita 
           diskriminasi  menjadi  nilai-nilai  penting  didalam  public                        sering melihat kerusakan fasilitas umum, seperti selokan, 
           policy.   Sedangkan  di  Inggris,  dan  negara-enegara                              taman umum, toilet, lapangan olahraga dan sebagainya.  
           bawahannya  di  Eropa,  isu  ini  relatif  baru  memperoleh 
           perhatian  penting  pada  tahun  1990-an.  Chris  Skelcher                          Sebaliknya barang privat atau barang swasta merupakan 
           menyebutkannya  sebagai  service  revolution  (revolusi                             barang yang memiliki excludability dan daya saing tinggi. 
           pelayanan publik). Revolusi ini sebenarnya didorong dari                            Konsumen atau orang yang memanfaatkan jelas, sehingga 
           pola hubungan penjual dan pembeli di sector komersial                               mudah  dikenakan  biaya  (masalah  ‘penumpang  gratis’ 
           yang  merubah  cara    berpikir  terutama  hubungan  antara                         mudah dihindari).  Peruntukannya  dibatasi  hanya  kepada 
           pemerintah  daerah  dan  masyarakat  (yang  lebih  lanjut                           konsumen  yang  dapat  diidentifikasi.  Produksi  dan 
           disebut  pelanggan).  Walaupun  ada  perbedaan  besar                               konsumsi barang swasta bersifat kompetitif, sehingga harga 
           pelanggan di sector swasta dan pengertian  publik di sektor                         pasar  mudah  ditentukan  oleh  produsen  dan  konsumen. 
           publik, namun  pengaruh pola hubungan antara pelanggan                              Adanya mekanisme pasar dalam penyediaan barang privat 
                                                                                               menyebabkan      persediaan    secara    efisien   dapat 
           4                                                                                                                                         25